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中国社会科学院数量经济与技术经济研究所
Institute of Quantitative & Technical Economics ,Chinese Academy of Social Sciences
 
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  在实践中创新社会管理服务模式  
 
作者: 李群  
来源:
 
 
济南市历城区全福街道办事处成立于2001年2月,下辖12个社区居委会,面积5.07平方公里、人口7.1万人。近年来,全福街道将社区建设作为践行科学发展观的重要举措,按照挖潜力、出特色、创品牌、惠民生、促和谐的总体思路,着力探索和完善符合本地实际、契合居民需求、适应社区发展的管理服务新模式,走出了具有全福特色的社区建设之路。这种经验值得总结,这种模式值得推广,这种道路值得复制。
一、背景
当前,我国正处于从经济体制改革到政治体制改革、从传统型社会向现代型社会转变的过渡时期,社会结构正发生着深刻变化,以往纵向单一的链式社会结构逐渐演变为纵横交错的网络型结构。随着利益主体的多元化、社区需求的多样化、社会矛盾的复杂化,传统社区管理模式依托的社会基础和环境发生了根本变化,面临的问题更为复杂。在行政色彩浓厚、服务功能弱化、人际关系冷漠等原有问题尚未得到解决的同时,又出现了弱势群体生活困难加大、流动人口数量激增、稳定压力日趋沉重等诸多新问题。新老问题相互交织叠加,使社区成为社会问题的聚合点,呼唤着适应新形势、新环境的新模式。在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上,胡锦涛总书记强调,要“紧紧围绕全面建设小康社会的总目标,牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求”,“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,“确保社会既充满活力又和谐稳定”。社区作为社会管理的基本单元,是加强和创新社会管理的基础和抓手。具有特色、富有实效的社区管理模式,对于满足居民多层次、多样化需要,壮大基层力量,夯实基层基础具有重要意义。
在这种大背景下,全福街道对社区管理工作进行了认真审视。一是居情复杂,居民需求多样。街道下辖的12个社区中,南全福、北全福和小辛社区是由原村委会改制而来,与其他社区相比,工作基础好,具有一定经济实力,居民之间熟识度高。但由于社区承担的居民生活费、基础设施建设等费用多、开支大,造成社区面临的发展压力较大,历史遗留问题较多。福鑫苑、航运路、桑园南、桑园北和新卉社区作为2001年成立的新社区,时间短、基础差,辖区居民既有驻地破产单位托管社区的原企业职工,也有济南市重点项目拆迁安置居民,以及新开发楼盘入住居民。下岗失业、生活困难居民较多,物质层面需求较为迫切。电厂、电建一、烟厂、农科院社区均为驻地大单位社区,居民大多为本单位职工,收入较稳定,更注重精神层面的需求。二是重视不够,服务功能薄弱。全福街道过去是济南市老工业区,建办之初有工业企业60多家。随着市场经济的发展和济南市经济发展模式的转变,山东酒精厂、山东塑料总厂等一批企业纷纷破产改制;加之地处城乡结合部,基础设施不健全、发展起步晚、经济基础薄弱。面对巨大的发展压力和严峻的竞争形势,与北方其他街办相同,全福街道多年来一直将发展作为各项工作的重中之重,将人力、物力、财力更多地倾向于抓经济发展、促财政收入上,社区管理紧紧局限于完成区委、区政府下派的计划生育、低收入居民生活保障、统计普查等各项行政性事务,对社区管理服务重要性认识不够。三是主体单一,行政色彩浓厚。街道办事处和社区居委会是社区管理的唯一主体,全面负责社区发展规划的制定、社区事务的安排部署和各项活动的组织。社区管理模式为“准政府”型。同时,因自治意识较弱、参与渠道不畅,大多数居民对待社区参与持冷漠态度,对社区事务不关心、社区决策不参与、社区活动不配合。邻里之间缺乏沟通交流,“相遇不相识、相识不相知”、“一墙之隔不往来,擦肩而过不搭话”的现象较为普遍。
二、理念
理念创新是事业创新的前提。面对加强和创新社区管理的新形势、新要求,自2008年下半年起,全福街道立足街居实际和群众需求,积极转变工作思路,逐渐形成社区管理服务的新理念。
一线变两线”,经济建设与社区建设并重。提出“发展和服务”两大主题,将社区建设提升为与经济建设同等重要的位置,并列为街道两大工作主线,做到同研究、同部署、同落实、同考核。确定并实施片区开发的发展战略和品牌建设的服务战略,以片区开发为支点、撬动经济发展,以品牌建设为抓手、优化社区服务。自2009年起,全福街道在相继开展片区开发“建设年”、“推进年”和“提速年”的同时,同步推进品牌建设“创建年”、“深化年”和“提升年”活动。
“一心变两心”社区管理与社区服务并重。转变重管理、轻服务的惯性思维,本着以人为本、服务为先的原则,寓行政化管理于人情化服务之中,努力将管理与服务有机统一,通过向居民提供优质、高效、便捷服务,争取居民的理解与支持,促进行政管理效能和水平的提升。基本思路是:以规划化为前提、以优质化为标准、以品牌化为目标,初期在深入挖掘、总结提炼的基础上,培育形成一个个符合街居实际、契合群众需求,特色鲜明、生命力强的服务品牌,通过以点带面、以面连片,逐步实现社区服务优质化、优质服务品牌化、服务品牌精致化、精致品牌系列化的长期目标。
“一元变多元”,街居主体与居民参与并重。树立多方参与、共同治理的理念,变以往街道、社区一元管理主体,为驻地单位、社区居民、社会力量等多元参与主体,形成共驻、共建、共享、共赢的社区管理服务格局。对驻地单位,构筑共建帮扶机制,将辖区企事业大单位的人力、物力资源有机融入社区管理服务资源,从而弥补新建社区基础差、人手少、硬件设施不足的短板;对社区居民,注重培养主人翁意识和参与积极性,通过搭建参与平台、畅通参与渠道,不断扩大和夯实居民自我管理、自我教育、自我服务的空间和基础。
三、模式
经过三年多的实践,全福街道逐渐摸索出一套“三级参与主体”、“两大服务体系”的社区管理服务新构架。
“三级参与主体”——街道办事处、社区居委会及驻地单位、社区居民共同参与社区决策、管理和服务
第一级:街道办事处,作为市辖区人民政府的派出机关,主要负责制定街道社区工作的总体思路、宏观规划和目标要求,调动发挥各社区资源优势,组织大规模、综合性活动,对社区居委会工作进行指导、督促和考核,安排部署上级政府的下派任务。
第二级:社区居委会,作为基层群众性自治组织,根据街道党工委、办事处要求和辖区居民需求,制定全年工作计划,具体组织各类自治活动,完成街道办事处安排的各项行政性事务。
第三级:驻地单位和社区居民,作为社区管理服务的重要主体,通过居民代表大会、共建座谈会、邻里互助研讨会、社区网站文明论坛等,参与决策社区重大事项,对社区工作提出意见、进行监督,参加街道、社区组织的各类活动。
“两大服务体系”——社区服务体系和邻里互助体系
社区服务体系,即街道社区服务中心和社区服务站。在这个体系中,街道办事处和社区居委会发挥主要作用,通过开展计划生育、劳动保障、流动人口管理、最低生活保障等行政管理工作,为居民提供行政性服务。2009年,全福街道投资450余万元,新建一处集办公、咨询、服务为一体的综合性服务中心,配置电脑、壁挂式大型电子显示屏、触屏式电脑查询机等现代办公设施,是济南市设计最先进、功能最齐全的服务中心之一。一楼服务大厅面积500余平方米,设有职业介绍、创业服务、就业热线、计划生育、社区党建、双拥优抚、法律咨询等24个服务窗口,基本涵盖了与居民密切相关的所有服务内容,可以为辖区居民提供一站式综合服务。二楼、三楼为办公室、培训室和乒乓球室、舞蹈房、棋牌室、图书阅览室等功能活动室。各社区设立服务站,其主要职能是在服务中心的业务指导和社区党组织的领导下,承担城市基层公共行政事务的管理和服务。
邻里互助体系,即街道邻里互助中心和社区邻里互助站。2009年,全福街道成立邻里互助中心及12个社区邻里互助站,建立了济南市首个邻里互助体系,初步形成“街居主导、资源整合,邻里同心、携手互助,志愿行动、塑造文明,群众受益、共建和谐”的工作体系。邻里互助体系主要负责接收社会和群众捐赠、接受困难群众求助、收集群众意见建议、组织邻里交流活动等。具体作用为:倡导“邻里学”,依托社区科普大学、市民夜校、邻里论坛、阳光暑期课堂及论语、二十四孝、廉政文化墙等多种载体,广泛进行道德美德教育,普及科学文化知识,形成勤学、善学、乐学的良好氛围。沟通“邻里情”,倡导居民走出小家、融入大家,参加敲一次邻居门、送一个微笑、道一声问候、给一个帮助等“八个一”活动,促使邻里之间打破冷漠和隔阂,实现由相识到相知、由相疏到相助,营造以和为贵、以德为邻、以邻为伴、与邻为善的和谐环境,形成团结友爱、平等互助、融洽密切的现代新型邻里关系。促进“邻里帮”,接收辖区群众及驻地单位捐款捐物,让低保、重病、突发事故家庭和低保边缘户等随时“按需所取”;弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神,引导民生服务队、银龄服务队、白衣天使服务队、青年睦邻服务队、夕阳红服务队等各类自发性志愿服务队,积极开展帮困、解难、助老、助医等邻里互助活动。共享“邻里乐”,通过举办社区邻里节、“7.29邻里互助日”,开展趣味运动会、生日宴、饺子宴、百家宴、K歌大赛等互动活动,活跃社区文化生活,推进精神文明建设。唱响“邻里颂”,组织开展系列评先树优活动,评选表彰“十大好邻里”、“十大和谐楼栋”、“帮扶之星”、“敬老之星”、“优秀志愿服务队”等先进集体和个人,并利用社区宣传栏、街道网站等进行广泛宣传,培育形成学先进、做先锋、当模范的新风尚。在这个体系中,驻地单位和社区居民是真正的“主角”,街道和社区居委会负责综合协调和宏观指导,扮演着“组织者”、“协调者”的角色,是“政府搭台、群众唱戏”。
四、特色
1、符合街情居情和群众需求。社区管理模式是开展各项社区管理活动的基本操作平台,其好坏直接影响整个社区管理的效率和运作成本。科学合理的管理模式对于提高社区管理的效率、促进社区的稳定和协调发展有着至关重要的作用。评价一种管理模式的优劣,应考察其与社区现状的适应程度,即适应性。一方面,从现阶段社区管理实践看,受传统观念和行政管理体制等影响,居民自治基础较为薄弱,自治组织功能发挥不完善。因此,政府在社区建设中的角色不容忽视。另一方面,当今社会正处于社会转型、矛盾多发期,靠单一的行政手段进行管理的方式已经不适应,必须调动社区民间资源、发展社区自助力量,形成政府与社团、居民群众通力合作的发展模式。全福的做法既发挥了政府在社区管理中的主导作用,又鼓励、支持、引导各方力量参与其中,是政府主导和社区自治的有效结合,实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,符合时代背景、顺应发展规律、适应街居小环境。
2、政府行政管理效能显著提升。任何一种社区模式的运行都离不开政府和社区自治组织这两种基本社区管理主体的具体管理行为。近年来,随着社会改革、社会建设的发展,原来由政府包办、企业自办、政府行政事务中剥离出来的大量事务沉淀到社区,社区已成为人口的集聚地、政企职能的承载者和各种社会问题的交汇地。从这个角度来看,在相当长的时期里,社区建设必须履行一部分行政管理职能和公共服务职能。全福街道在社区管理服务中继续保持街道和社区两个管理主体,通过行政化强制命令和街居两级服务体系,确保了民政、计划生育、环境整治、安全稳定、统计普查等各项行政性事务得到有效落实。
3、居民参与积极性高涨。我国传统的社区管理采取行政一体化的管理模式,街道办事处在社区中处于管理主体地位,行政权力得到不断加强。尽管社区居委会通过民主选举,但由于社区居民认识不到位,没有形成广泛的认同感和归属感,参与社区建设的自觉性和积极性不高,在维护社区整体利益、参与自治管理上尚处于较低水平。社区管理的根本出路在于社区自治,实现居民自己对自己的管理;而促进社区居民参与,是社区自治成功的核心因素,也是难点所在。全福街道主动转变管理理念,打破“一家独大”的格局,将自身定位从主体转向主导,更加注重如何推进社区自我管理上,从培养自治意识、搭建居民参与平台两方面有效调动了居民参与热情。尤其是邻里互助体系,最大限度地把驻地单位和社区居民凝聚起来,最大化地激发了群众参与社区建设的潜力和热情。
4、基层党的建设进一步加强。基层党组织在社区建设中起着领导核心作用。全福街道借鉴品牌的理念加强和改进党建工作,通过创建“邻里和谐、奉献有我”党建品牌,极大地激发了党建工作活力,提升了党建工作水平;通过开展“亮身份、树形象”、“三带头、创和谐”、“党员志愿服务队”、“双百结对”四大工程,及“我是党员我承诺”、“我是党员我奉献”、“我是党员我铭记”、“我是党员我争先”四大活动,街居党组织和广大党员带头为民办实事、解难题,赢得了辖区单位、居民的广泛好评,进一步密切了党群干群关系,增强了基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力,夯实了党的执政基础。
 

 
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