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中国社会科学院数量经济与技术经济研究所
Institute of Quantitative & Technical Economics ,Chinese Academy of Social Sciences
 
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  “战略环评”向我们走来  
 
作者: 孙佑海  
来源: 《中国环境报》2002年9月20日
 
    环境污染和生态破坏已经成为影响我国国民经济和社会发展的重大问题。经过多年的实践,有关方面已经达成共识,即解决环境问题要走“预防为主”的路。而要做到“预防为主”,在采取建设行动之前首先进行环境影响评价,是一个成功的经验。所谓环境影响评价,是指对拟定的政策和规划以及建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,及进行跟踪监测的方法与制度。其中对政策和规划进行环评相对于评价具体的建设项目更具有战略性,故国际上将其简称为“战略环评”(SEA)。

  

  开展战略环评意义重大

  我国开展环境影响评价是从1979年对建设项目的环境影响评价起步的。至“九五”期间,全国建设项目环境影响评价执行率已达90%以上,这对于推进产业合理布局和企业优化选址,预防开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏,发挥了重要作用。如,湖北省襄樊市原计划在市区内建设一个火力发电厂,该项目经过环评后,认为原选址方案不利于保护市区环境和人体健康,故否定了原方案。类似的例子还有许多。

  随着经济活动范围和规模的不断扩大,因实施政府的区域开发、产业发展和自然资源开发利用的政策和规划而造成环境污染和生态破坏的问题越来越突出。例如,我国20世纪80年代中期提出的“大矿大开、小矿放开”和“国家、集体、个人一起上、有水快流”的政策,曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风,造成严重的资源浪费和生态破坏,其后遗症至今也没有完全解决。20世纪80年代末制定的发展一些产业的规划,曾重点支持了部分有严重污染的产业,虽然在短短几年内使某些产业得以迅速发展,但同时造成了全国范围内的严重污染和生态破坏,迫使国务院在1996年作出决定,取缔、关停严重污染环境的小企业,国家和社会为此付出了重大的代价。在这些方面我们还有许多非常深刻的教训。近几十年我国经济发展的历史表明,政府及其有关部门制定的政策和规划,相对于具体的建设项目来说,实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。如果政府及其有关部门在制定政策和规划时能够认真听取对环境影响的评价,慎重考虑其实施后对环境可能造成的影响,并采取相应的环境保护措施,不仅可以避免一些环境问题的产生,也可以大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。因此,在坚持和完善对建设项目的环评制度的同时,社会或迟或早会提出对政策和规划进行环境影响评价的要求。

  有关的国际经验

  在世界范围内,随着经济建设和环境保护运动的双重发展,使人们逐步认识到了仅作建设项目环境影响评价存在难以克服的障碍,已经无法满足经济和社会可持续发展的需要。20世纪70年代中期,欧美一些国家开始将环境影响评价的应用扩展到政策和规划的层次。美国环境影响评价的对象是比较广泛的。1969年美国制定的《国家环境政策法》明确规定:凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或者立法报告、规划、决定和其他重大的联邦行动,都应当进行环境影响评价。谁提出决策方案,由谁负责提出环境影响评价的报告。20世纪80年代末,随着可持续发展战略的提出,具有宏观视角的战略环境评价得到世界范围的广泛接受。如荷兰在1987年建立了法定的战略环境评价制度,要求对土地利用、能源和电力供应、废弃物管理、饮水供应等进行环境影响评价。1993年,该国环境保护法对环境影响评价制度作了进一步的完善。欧盟于1997年发布了《战略环境评价导则(草案)》,要求其成员国最迟在1999年底前开始实施。加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策和规划进行环评,代表了战略环境影响评价的主要发展潮流。在这些国家的带动下,战略环境影响评价逐步为许多国家所接受,评价的程序和方法、体系也在实践中得到了进一步的完善。

  我国的实践

  天津市在开展战略环评方面起步较早。20世纪90年代初,天津市和全国一样,进入了开发区建设的热潮。天津市的有关部门认识到仅仅对开发区内企业的具体建设项目进行环境影响评价是不够的,而必须对开发区建设的整体规划进行环境评价。基于这一认识,天津市环保部门组织了对经国务院、天津市人民政府批准的开发区规划的环境影响评价工作。此项环评工作由天津市环境评价中心等7个单位承担,自1992年12月开始筹备,1993年初进行,至1994年底完成。评价报告上报政府和有关部门后,引起有关领导的高度重视,并根据环评报告中提出的建议对开发区建设规划作了相应的调整,从而避免或者减轻了一些环境问题的产生。由于它依据和评价的对象是政府对开发区的建设规划和开发区内所有的拟开发的项目,所以已经上升到战略环评的层次,成为我国较早开展的战略环评的尝试。此后,天津市建委又委托南开大学环境工程学院开展了对“天津市污水资源化政策”的环境影响评价,促进了天津市污水资源化政策的正确实施。目前,天津市正在准备对制定中的交通规划进行环境影响评价。

  其他一些地方也在战略环评方面作出了有益的探索。中共江苏省委、省政府在1997年发布的《关于切实加强环境与发展综合决策的通知》中明确规定:“要建立重大决策环境影响评价制度。对于重大经济和技术政策制定、基础设施建设、区域国土整治与资源开发、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等重大决策事项,必须进行环境影响评价”。根据这个规定,江苏省有关部门组织了对苏州工业园区等建设规划的环境影响评价,还开展了对“江苏省产业结构调整政策”等方面的环境影响评价研究。这些评价和研究,对于江苏省的经济建设和环境保护,发挥了积极的作用。河北省有关部门还邀请南开大学环境工程学院对河北省丰南市黄各庄镇的总体规划进行了环境影响评价。

  不久前,国家经贸委组织编制了在浙江省台州地区建设化学原料药出口基地的规划。为了使这个规划符合可持续发展的目标,国家经贸委邀请环保部门组织对该规划进行环境影响评价。目前环评单位已将环境影响报告书编制完毕并通过审查。由于对该规划的环境影响评价遵循了相应的技术导则和管理规范,在管理程序、技术路线和公众参与等方面都比较规范,因此被专家们称为这是我国历史上第一部战略环评层次的环境影响报告书,是我国战略环评走向规范化的重要一步。

  目前,全国人大常委会正在加紧制定《环境影响评价法》,它规定对政府拟定的建设规划和企业拟实施的建设项目都要先进行环境影响评价。全国人大常委会的组成人员、有关工作机构、国务院有关部门对制定《环境影响评价法》都很支持,草案经过多次征求意见认真修改,已经成熟。我们相信,《环境影响评价法》的制定和实施,必将对我国的国民经济和社会的健康发展、对可持续发展战略的全面实施,发挥非常重要的作用。

  (作者单位:全国人大环境与资源保护委员会法案室。)
 

 
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