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中国社会科学院数量经济与技术经济研究所
Institute of Quantitative & Technical Economics ,Chinese Academy of Social Sciences
 
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  从战略全局高度加强对我国生态补偿机制的研究  
 
作者: 郑易生 钱薏红  
来源: 中国社会科学院环境与发展研究中心
 
 
   一、贫困的(生态环境)外部性是我国生态环境恶化的主要社会经济原因

  近几年,由于三件全国范围的生态环境大事件(即1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴),西部贫困地区生态环境恶化的趋势受到了全国的关注。中央政府决定在重点地区实施退耕还林还湖还草)启动天然林保护工程,并且颁布了《全国生态环境保护纲要》。这些重大措施标志着我这生态保护,特别是西部贫困地区的生态系统保护问题开始上升到中国可持续发展的特别重要的战略地位。人们已经认识到:环境与经济是一个整体,忽视西部、忽视生态、忽视贫困农民,到头来只能阻碍东部,阻碍经济,阻碍城市,阻碍富地区的发展。这是因为我国西部脆弱的生态环境具有很大的外部性:由于这个地区是中国的江河上游、风沙源头,这里的生态环境恶化直接关系到下游和周边广大地区,必然触动整个生态系统的大神经,从而影响全国的生态农业和经济社会的发展。近年来,国内有识之士一直呼吁人们认识到西生态环境恶化形势对全局的影响:有些地区已经出现的严重的生态危机正威胁到全国的生态安全。如果说西部生态系统的脆弱性是构成对全国生态安全威胁的社会经济源头,那么西部生态环境保护,就成为全国环保工作的重中之重。

  有关研究表明,中国生态环境脆弱县中贫困县占51.4%,而在西部地区,贫困县占70%。其中许多是少数民族地区。这种贫困生态脆弱往往处于长期的人口膨胀环境恶化贫困的恶性循环之中,如果这种恶性循环地区恰恰是处于具有较大生态外部性的位置上,例如处于重要生态功能区(江河源头,水土流失敏感地区等)或自然保护区(一些濒危物种的栖息地),那么就存在着一种不断破坏整个生态系统的经济社会机制。这种贫困型(生态)外部性的广泛存在正是我国生态环境系统恶化趋势的主要社会经济原因。

  二.生态补偿机制是扭转我国生态环境恶化趋势的必要条件

  由局部贫困-生态脆弱区导致的跨地区的生态环境破坏(即贫困的外部效应)给中国的生态环境保护与治理带来了特殊的:

  第一个困难是生态脆弱区内居住着严重超过其承载能力的人口。例如仅我国自然保护区内及其周边社区的人口估计超过6000万(区内达1800万),这个数字甚至超过国土面积与我国接近的加拿大和澳大利亚全国人口。这些“多余人口”的生存需要直接构成了对生态环境的持续增加的压力,但是当这些人没有其他切实可行的生产方式可以选择的时候,无视历史和客观因素片面地要求他们克制自己,或简单地执行“谁污染谁会费”的原则既是无用的,也是不公平的。

  第二个困难是生态环境保护“出力区“(例如上游保护天然林)与生态环境效益的“收益区”(如下游地区)的地理错位。为了解决这些困难,建立大范围生态补偿机制是非常必要和合理的:一是贫困-生态脆弱区的贫困-人口生存压力很大,没有外力支持是难以有力量改善生态环境的。据了解,国家环境保护部门开始在全国以县城为单元的生态示范区建设时,沿海地区不少县市积极性很高,但西部不少省迟迟不肯上报示范点,主要原因不在于环境意识差,而是受制于贫困,担心搞不起来,而这些地方大多恰是处于贫困-生态脆弱地区,最需要出力搞好生态保护工作。相反“受益区”大多是经济发达地区,它们有能力帮助“出力区”的生态恢复与建设。二是外部性较大的生态脆弱区的生态环境具有较大的公共物品性质,不仅出力区而且受益区的生存与发展也建立在这个公共物品的健在之基础上。如果仅仅因为生态脆弱区的恶化不是发生在自己的地区就认为没有义务和责任是不合情理的,那样的话就与免费搭车(free rider)没有什么区别了。三是贫困-生态脆弱区的形成有多种复杂的情况,但是有些地方的长期落后格局是与它们所处的不利竞争条件有关。也就是说它们与发达地区的关系中有一些不平等因素,例如:(1)初级产品价值长期偏低,如云南省迪庆州,从1973年至1992年给国家提供平价调拨木材730万立方米,等于国家从中拿去木材差价19.6亿元,而同期国家给迪庆州的财政拨款仅为3.8亿元,这实际是国家对这些贫困地区的经济欠账。(2)“域乡分治,一国两策”,长期限制城乡劳动力流动,固化社会与经济的二元化结构,也限制了贫困地区人民的脱贫活动空间。(3)特别要指出的是,人们长期以来认为“生态环境无价”,在贫困-生态脆弱区与发达地区的经济交往中,前者拥有的生态功能的价值没有被承认,甚至根本没被认识到。例如天然林的生态价值远远高于其经济价值(有人估计高出6-7倍),但这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来。这是国家对贫困-生态脆弱区的生态欠账。

  生态环境保护的受益者(直接或通过国家)向那些为保护这些生态功能而牺牲了局部利益的人民提供经济补偿(即生态补偿机制),这一方针的战略地位是:(1)减缓贫困-生态脆弱区中因生存压力而破坏生态环境的经济活动。(2)支持和保障贫困-生态脆弱区中转变经济结构和生产方式过程的进行。只有这个地区的土地利用格局得到根本的调整,“多余人口”或因移民或因生产方式改变而消化的时候,生态环境恶化的社会经济动因才可能彻底消除。(3)不仅如此,生态补偿机制还是中央政府从全国可持续发展战略大局出发,全面地重新审视和调整中国东部与西部,城市与农村,富裕地区与贫困地区之间的生态-经济-政治关系的新的政策手段。由于西部贫困地区的生态环境战略地位一直没有得到充分的认识,我国的地区发展战略还缺乏系统的国土整治方针;又由于我国的区域发展,扶贫政策和城市化政策等尚没有与整体的生态环境的保护和建设在较高层次上有机结合起来。而生态机制补偿的逐步建立恰好成为这些政策的结合点。(4)地处贫困-生态脆弱地区的少数民族居住区潜藏的生态环境危机具有极大的政治敏感性,如果国家对这个地方长期的生态欠帐的深远影响缺乏认识,将严重影响一些少数民族地区的安定团结。

  三、生态补偿机制在中国的进展

  1.我国最有影响的生态补偿政策就是“退耕还林(草)”过程中对耕地农户的补偿。退耕还林(草),就是将坡度达到25度或25度以上的徒坡耕地,退出农田耕作,通过植树种草,恢复森林植被的一项生态建设工程。这是恢复西部地区森林植被,扼制生态环境恶化的关键措施。因为目前,全国水土流失面积,沙漠化面积基本上集中在西部,全国25度以上的坡耕地也有70%以上在西部。在西部实施天然林保护工程的同时,使西部大面积陡坡耕地恢复植被,对西部地区减少水流失,阻止沙漠化的作用是巨大的。这不仅标志着中国政府充分认识到西部森林植被对于全国的生态功能的巨大价值,还标志着中国在跨区域生态补偿方面跨出的第一个巨大步伐。

  我国退耕还林(草)的实践从70年代已经开始。第一阶段(70年代至80年代)是以建设用商品材林为主的退耕还林(草)时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土大面积流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。从关注贫困角度来看,由于基本在人烟稀少的高山区进行退耕,没涉及贫困问题。第二阶段(80年代至90年代)是以营造经济林为主的退耕还林(草)时期。这时期随着国家加大对贫困地区投入,而且在一定程度上把扶贫开发与生态环境保护建设结合起来。这表现在退耕后大量还经济林(果树林与药材林、香料林、人工草场……),取得了较好经济效益。但是也正是由于过份重视建设“经济林”,从关注生态环境脆弱性角度来看,经济林的商品受市场影响,还发生大面积斫砍柑桔、伐桑现象,而且经济林林地的水土保持作用差。此外还有一些地方陡坡还林却没退耕(林粮间作),其水土保持等生态功能也没有明显改善。到了第三阶段,也就是现在我们说的正在进行的退耕还林(草),才进入以营造生态经济林为主的新阶段。在1998年实施天然林保护工程后,于2000年在西部13个省市区174个县开始了大规模退耕还林(草)工程。从关注生态环境脆弱性角度来看,这一次的退耕还林(草)与前两次不同,它真正是以生态恢复为目标的。这表现在其明确实施对象是坡度在25度以上的陡坡耕地,造林要优先考虑具有生态防护效能。从解决贫困问题角度来看,这一次的退耕还林(草)与当地经济发展相结合实现生态效益与经济效益“双赢”目标,因此有相当群众基础。可以说,这一次退耕还林是解决我国相当大一部分贫困-生态脆弱区两难处境的一次大尝试;是用国家的储备粮食换生态效益的一次空前的生态补偿实践。

  2.对于贫困-生态脆弱区,我国还有不少政策,虽然不是以生态效益为主要目标,但是往往与生态环境有相当大的关系,也具有生态补偿的作用。这主要是国家扶贫政策以及从不同角度扶持落后地区经济发展的政策。理论上说,摆脱贫困是生态脆弱区扭转生态恶化趋势的最有力的保证。事实上由于在我国连续执行二十年扶贫战略之后,现在剩下还未脱贫的地区更加集中于贫困-生态脆弱地区了。因此,扶贫的内容也正在与环境生态的改善更多结合起来。这方面已有许多成功的例子。但是扶贫不等于生态补偿,包括地区对地区的“对口”扶贫。这是因为:(1)扶贫的目标主要是从贫困人口经济状况出发的。在一些地方的实践中,只是将人口的年人均纯收入等少数经济指标作为脱困脱贫的标准,而生态补偿的出发点是生态环境的稳定或改善,两者尽管常常方向一致,但毕竟不同。(2)扶贫的概念是“帮助困难者”,或从社会平等性出发。但生态补偿则认为贫困-生态脆弱区的人民获得经济补偿,首先不是因为他们贫困,而是因为他们在整个经济-生态系统中,(或在与发达的生态受益区的交换中)为保护整个生态系统所承担的代价应当被承认并被适当偿还。生态补偿的理论根据是“生态功能有价论”,它认为处于贫困-生态脆弱地区的“多余人口”有权利由于其对整体生态功能的重要影响而赢得尊重,而绝不是由于其落后而请求发达地区的救济。应当说,对贫困-生态脆弱地区提供生态补偿是发达地区认识到自身利益而采取的明智行为,是生态环境整体性内含的要求。对一个国家是这样,对当今世界上南北分割的局面也是同样的道理。

  3.在我国一些贫困-生态脆弱区内,多年来已涌现出一些县城以内的生态补偿机制案例。特别是一些成功的小流域治理,或是生态农业县的实践中,实现了在一个较小范围内将生态保护与农业经济协调起来。例如黄土高原一些地区为了使山上农民安心护好森林,在山下为他们拨出“基本粮田”,用内部生态补偿机制实现了生态与经济资源的可持续配置。

  4.近年来,少数发达地区和其水源源头地或水源涵养地就获得清洁的稳定的水源供应进行双边交易,标志着跨县城的生态补偿关系开始出现了。

  四、建立生态补偿机制面临的问题

  1.退耕还林 政策在执行过程中的“两个不到位”现象。退耕还林取得了很大成绩,但在执行过程中,有些地方出现了贯彻“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在在退耕后的“还林”中,经济林所占比重过大,在种树配置,还林整地方式上,在护环节上,农民出钱出力确保生态效益的动力不足。后者表现在对退耕的经济补偿没有及时、全部地落实到农民身上。甚至在一些地区(包括少数民族地区),出现了贫困面增大的趋势。

  退耕还林的“两个不到位”现象值得我们高度重视,因为做为中国第一个大规模生态补偿实践,退耕还林政策刚刚开始。“生态目标落实不到位”的现象如不能及时转变,将影响到这一政策的成败。由于生态经济林的成长和生态效益发挥需要近十年的时间,而且这个生态效益又主要是公益性的,因此生态目标在其他目标中间最为脆弱,很容易成为形形色色急功近利的牺牲品。而“经济补偿[落实不到位”不仅会使退耕还林难于持续、出现反复,还可能在一些地方,尤其是少数民族地区加剧政治和社会矛盾。近日少数地方已经出现了这方面的苗头,切不可掉以轻心。

  2.当前在退耕还林政策执行过程中遇到的问题,说明真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。因为它要涉及到经济体制的许多方面,特别是它需要如下基本条件配合:

  (1)符合生态适宜性和可持续发展原则的区域发展政策。扭转中国贫困-生态脆弱地区环境条件恶化的根本出路是调整国土利用格局,现需要用可持续发展的原则,按着自然保护纲要和生态建设规划调整地区产业结构才能逐步减少上述地区的“多余人口”问题。

  (2)尊重生态功能价值的评估体系。这包括建设项目必须依法进行环境影响评价为主要内容的环境评价机制;在评比经济成就,计算国民生产总值时扣除资源消耗和环境破坏损失为主要内容的宏观评估机制。

  (3)在梳理和整顿现有各种税费(及补贴)结构的基础上,在系统分析的基础上设计含有生态补偿内容的转移支付或生态税。

  (4)扩大农民群众参与生态补偿机制的基础,通过立法和有效监督机制确保国家的生态补偿到达农民手中而不被中间一些机构截流他用。

  3.退耕还林政策只是我国建立生态补偿机制的一个代表,目前有许多生态保护,生态恢复和生态建设都涉及到生态补偿机制。例如城市水源地的发展与保护的矛盾,西北黄河上游地区水资源利用与中下游用水的矛盾,内蒙古草原过收或过度耕种带来的风沙问题,自然保护区包括湿地的保护问题等等。我们认为,围绕上述问题虽然已有许多政策措施,但是由于没能从机制上解决贫困-生态脆弱区特有的生态价值补偿问题,即使使一些地方的保护与发展关系得到协调,也还是有许多不稳定因素,甚至是不可持续的。这正是近年来越来越多的地方或部门呼吁解决生态补偿问题的原因。但是,正是由于上面提到的四个基本条件的不足,导致许多生态补偿方案或难以得到有关部门的批准。于是在建立生态补偿机制问题上,当前的局面是:一方面,全国许多地方给予生态补偿的呼声越来越大;另一方面,有关部门却难以一一应允。一方面,由于缺乏生态补偿机制,许多生态环境规划和措施难以落实或持续下去;另一方面,有操作性的生态补偿机制却迟迟建立不起来。

  五、及时开展对生态补偿机制的综合性研究的建议

  我们认为当前特别需要抓住西部开发和退耕还林政策执行的关键时机。创建我国的生态补偿机制。这是扭转我国贫困-生态脆弱地区生态环境恶化(并威胁国家生态安全)的一个关键性环节。如果不能在这个方向上有所突破,那么我国不仅不能形成和发展出一种有利于东部与西部之间的生态环境环境良性互动的可持续发展大格局,而且连现有的退耕还林政策也难以沿着既定目标持续下去。

  目前在建立我国生态补偿机制上面临的种种困难,并不是因为它不重要不迫切,而是因为它的深刻性需要更多的条件,更长的时间和更多的研究。我们建议国家从可持续发展的战略高度对中国建立生态补偿机制的整个格局进行系统的审视与研究,这也是进一步落实“中国生态建设规划”和“中国生态保护纲要”的重要步骤。
  1.由国家纵使部门会同有关各方共同研究国家的生态补偿政策,重点是西部贫困-生态脆弱区,首先从纵使角度而不是个别部门角度和范围总结耕还林(还草,还湖)政策中的经验与问题,进而梳理与审视现行的有关各项政策法规,最后提出各类生态补偿问题的优先次序及共其需步骤。

  2.相关部门应包括:① 国家财政、税收部门;② 农业部门;③ 扶贫部门;④地区经济发展管理部门;⑤ 国家涉及环境生态保护的部门,包括环保总局,林业局,水利部,国土资源部,农业部,……;⑥ 经济研究部门;⑦ 国家与地方生态环境研究部门。
    3.生态环境系统是一个整体,各地区的经济又联系在一起,近几年事实已经说明,大范围生态补偿机制不可能由一个地区或一个部门建立起来。
 

 
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