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中国社会科学院数量经济与技术经济研究所
Institute of Quantitative & Technical Economics ,Chinese Academy of Social Sciences
 
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  2015年中国经济形势分析与预测秋季报告  
 
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中国经济形势分析与预测课题组*

 

要点提示

 

2015年初以来,全球经济总体保持了温和复苏态势,但经济增速不及此前预期,2015年全球贸易增速处于国际金融危机以来的较低水平。

预计2015年中国经济增长7%左右,继续保持在经济增长的合理区间。预计产业结构继续优化,投资逐步向更加可持续的增速水平回归,消费增速总体平稳,进出口增速下降,贸易顺差持续扩大,CPIPPI背离的剪刀差扩大,居民收入稳定增长。

    预计2016年中国经济增长6.6~6.8%,主要考虑是:中国经济已进入新常态,结构调整在加快,潜在增长率趋于下降;全球贸易低速增长,外部需求疲弱态势仍将持续;国内投资基数已经十分巨大,投资增速将回归常态;消费总体仍将保持平稳。预计2016年居民消费价格上涨2.1%;工业品出厂价格下降3.7%;扣除食品和能源价格的核心CPI上涨1.9%

    2015-2016年中国经济增长将在新常态下运行在合理区间,就业、物价保持基本稳定,中国经济不会出现硬着陆。

    当前,我国经济下行压力持续加剧。在此形势下,2016年加大积极财政政策的实施力度十分必要。当前应把稳增长、增效益作为积极财政政策的重心,加强积极财政政策在扩大需求方面的直接作用;适当加大政府投资力度,充分发挥财政资金在基建投资方面的先导作用和对民间投资的带动作用;适度扩大财政赤字规模;加快构建新的地方税体系,适度扩大地方财政税源;做好地方政府债券置换工作,认真防范地方政府债务风险。

    为了应对经济下行压力,2016年应继续实施结构宽松的货币政策,引导货币信贷及社会融资规模增长合理适度加速。推动有利于实体经济发展和结构调整的金融改革,加快利率传导机制和资金市场化定价机制建设,完善人民币汇率形成机制,加强对跨境资本的有效监管。推进多层次资本市场发展,建立健康有序的资本市场,改善金融结构,优化金融资源配置。加快金融机构治理体制改革,改善金融宏观审慎风险管理,防范系统性金融风险。

2016年是我国十三五规划的第一年,十三五时期是全面建成小康社会的决胜阶段。当前,我国经济发展进入新常态,我国发展既面临大有作为的重要战略机遇,也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。要以发展方式转变推动发展质量和效益提升,调整优化产业结构,推动创新驱动发展,保障和改善民生,加快完善各方面体制机制,深化全方位对外开放,妥善应对外部环境变化,促进我国经济长期稳定健康发展。

 

一、当前国际经济贸易环境及2015-2016年中国经济预测

 

    1. 当前国际经济贸易环境分析

    2015年初以来,全球经济总体保持了温和复苏态势,但经济增速不及此前预期。世界各国为加速摆脱经济危机的持续不利影响,不断采取各种刺激手段,努力寻求经济的再平衡。然而,经济增长引擎的频繁异位、局部经济波动的反复加剧、各国经济政策的不同步和不透明、地缘政治对经济发展的持续冲击,这一切都使全球经济的复苏进程面临极大的不确定性,并呈现出极度的不均衡性,世界经济贸易格局仍在酝酿着结构性的演变,在这样的大背景下,全球经济疲软的复苏态势很可能持续更长的时间。

    自全球经济危机以来,美国通过信息科技和能源技术革命,旨在重塑其核心竞争优势。国际大宗商品价格的持续低迷间接地形成了对消费的有效支撑,削弱了通胀压力。美元的持续走强,提供了资金回流的动力。尽管此前美联储多次暗示2015年或加息25个基点,但加息时点却不断推迟。事实上,美联储加息计划的实施主要取决于就业通胀两大目标。然而受石油等大宗商品价格下滑影响,美国通货膨胀率仍然处于较低水平。而美元走强尽管有利于资本回流,但同样会重挫美国出口,进而影响相关产业就业表现,且美国劳动参与率自2008年以来持续下降,处于历史低位,统计失业率数据无法真实反映美国劳动力市场的真实状态。结合目前的全球经济形势,美国必然会加强警惕并采取必要措施,防范货币政策回归正常化后给全球金融系统带来的巨震。

    欧元区经济逐步摆脱了持续的负增长态势,但投资疲软和实体经济空心化依然是困扰欧洲大部分国家的经济顽疾,同时各国间经济发展的严重不平衡及由此不断引发的地缘性冲突也将给欧元区经济带来较大风险。尽管量化宽松政策具有稳定市场的功能,但由于欧元区的制度缺陷、各国经济和金融结构异质、政治因素的干扰,欧洲央行的非常规货币政策及欧盟经济刺激计划的效果将受到制约。欧元区未来复苏之路应更多地依靠结构性改革措施,促进欧元区经济的均衡复苏和合理化结构调整。欧洲难民危机将引发一系列社会和经济问题,加剧欧元区国家财政和社会就业压力。

    日本自2012年起便掀起了量化宽松的大潮,试图通过宽松的货币政策来提高经济增长率和通胀率,这使日本经济呈现出复苏态势,通缩压力有所缓解,日元的大幅贬值提高了出口水平,制造业呈现稳定恢复态势。但考虑日本消费支出的疲软和出口市场环境的恶化,日本目前采用的宽松货币政策和紧缩财政政策将相互掣肘,问题难以得到根本解决。

新兴市场国家经济增速放缓,且内部分化进一步加剧。今年印度有望实现较高的经济增速,俄罗斯受能源产品价格重挫及地缘政治的双重影响,经济增速大幅下滑,巴西面临着经济衰退和通胀高企的滞涨风险,南非经济增速进一步放缓。美元走强、发达国家外需不足以及国际大宗商品价格低迷,导致资源型国家和新兴市场国家资本外流,经济增长潜力下降。着力促进内需、积极推进体制改革、加快技术创新步伐并适时加强国际合作,是新兴市场国家和发展中经济体摆脱经济困境的有效途径。

2015年全球贸易增速处于国际金融危机以来的较低水平,发达经济体外需疲软和新兴经济体经济减速是此次全球范围贸易萎缩的直接原因。今年105日,美国、日本、澳大利亚等12国完成了跨太平洋伙伴关系协定TPP)谈判,达成基本协议。贸易协定涉及面广、规格高,不仅包括贸易和投资自由化,还涉及企业竞争中性、环境保护、知识产权等问题,将对亚太地区未来的贸易和竞争格局产生深远影响。

 

    2. 2015-2016年中国经济主要指标预测

2015年以来,面对国内外形势的深刻复杂变化特别是经济下行压力加大的挑战,我国的宏观调控坚持了稳中求进的工作总基调,积极引领经济发展新常态,着力推进改革开放,加强和创新宏观调控,有效化解各种风险和挑战,保持了经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

经济增速处于合理区间。在经济新常态下,经济结构调整加快,经济增长新动力不断积聚。但由于经济增长新旧动力在时间、空间以及力度上存在错配、分化和差异,导致政策调控在稳增长、降杠杆与去产能之间的协调平衡难度加大、挑战增强。预计2015年中国经济增长7%左右,继续保持在经济增长的合理区间。

    产业结构继续优化。2015年第三产业增速将继续快于第二产业。预计三次产业增加值将分别增长3.9%6.0%8.4%,其中第一和第二产业增速分别比上年回落0.21.3个百分点,第三产业增速比上年提高0.6个百分点;第三产业增加值占国内生产总值的比重为49.3%,比十二五规划中提出的第三产业增加值占GDP比重从2010年的43%提升到2015年的47%的发展目标高出2.3个百分点;三次产业分别拉动GDP增长0.33.03.6个百分点;三次产业对GDP增长的贡献率分别为4.5%43.0%52.5%其中第一产业贡献率与上年基本持平,第二产业贡献率出现回落,第三产业贡献率进一步提高,第三产业贡献率已连续五年提高。

    投资逐步向更加可持续的增速水平回归。2014年以来国家已多次放松房地产调控政策,商品房销售面积和销售金额持续回暖,但因房地产库存较多以及我国人口结构性变化的影响,房地产投资告别了过去持续多年的超高增速。同时,由于实体经济利润下降,投资积极性受到制约,制造业投资增速亦有所回落。但部分新兴产业和服务业投资增长较快。预计2015年全社会固定资产投资将达到56.7万亿元,名义增长10.5%,实际增长11.8%固定资产投资逐步回归到10%左右的、更加可持续的、新的增速平台上。

消费增速总体平稳。2015年,网络购物、绿色消费、旅游休闲消费、个性化消费蓬勃发展,同时在中央坚定、持续地反对公款吃喝等因素影响下,高端餐饮娱乐场所进一步向大众型消费转变,需求结构孕育新的变化,消费结构不断改善。预计2015社会消费品零售额总额将达到30.1万亿元,名义增长10.7%;扣除价格因素,实际增长10.2%,总体继续保持平稳增长态势。从内需结构上看,2015年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为60.0%,比上年提高10个百分点左右,其贡献率达到2012年以来的最高水平。

进出口下降,贸易顺差持续扩大。美联储的加息预期使美元持续走强,大宗商品价格低迷,2015年以美元计价的世界贸易额陷入负增长,WTO数据显示,今年前7个月全球出口值同比下降10.9%,其中欧盟、美国和日本出口则分别下降14.3%5.4%8.4%。外需不振是影响我国出口的主要因素,此外,我国劳动力成本持续上涨、部分低端产业向国外转移、人民币有效汇率相对强势也对我国出口产生了一定负面影响。预计2015年我国出口和进口(以美元计价)分别下降2.3%9.5%,考虑到2015年美元和人民币较强、欧元和日元疲软的大环境,我国贸易增速的下降仍处于可接受的区间范围内,全年货物贸易顺差大幅增加到5180亿美元左右。

    CPIPPI背离的剪刀差扩大。20123月至今,我国工业品出厂价格指数(PPI)持续下降。一方面,由于我国劳动年龄人口已经出现拐点,劳动力成本不断上升,劳动密集型的农产品如蔬菜水果价格呈现持续上涨态势,而农产品在我国CPI中的权重较大;另一方面,服务类产品价格也因劳动力成本上升而保持上涨,因此本轮PPI持续近4年的负增长并未导致CPI出现负增长。近期,PPI价格受国际大宗商品价格低迷的输入性影响,降幅较大,而CPI价格受国内猪肉价格上涨等因素影响,小幅回升,从而导致CPIPPI背离的剪刀差不断扩大,并创下1997年以来的最大背离幅度。预计2015年居民消费价格上涨1.6%,涨幅比上年回落0.4个百分点;工业品出厂价格下降4.3%,降幅比上年扩大2.4个百分点;预计2015年扣除食品和能源价格的核心CPI上涨1.6%

    居民收入稳定增长。由于我国劳动力市场的结构性变化,居民收入增速持续高于GDP增速。预计2015年农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入实际增长率分别为8.1%6.5%,农村居民人均纯收入实际增速持续六年高于城镇居民人均可支配收入实际增速。

    预计2016年中国经济增长6.6~6.8%,主要考虑是:中国经济已进入新常态,结构调整在加快,潜在增长率趋于下降;全球贸易低速增长,外部需求疲弱态势仍将持续;国内投资基数已经十分巨大,投资增速将回归常态;消费总体仍将保持平稳。

    预计2016年固定资产投资将达62.1万亿元,名义增长9.7%,实际增长10.5%,保持基本平稳的增长;预计2016年社会消费品零售总额名义和实际增长率分别为10.1%9.4%,保持总体稳定的增长;综合考虑到国内外需求、大宗商品价格、强势美元及翘尾因素影响,预计2015年出口和进口分别下降0.6%3.0%,降幅有所收窄。

    预计2016年居民消费价格上涨2.1%;工业品出厂价格下降3.7%;扣除食品和能源价格的核心CPI上涨1.9%

总之,2015-2016年中国经济增长将在新常态下运行在合理区间,就业、物价保持基本稳定,中国经济不会出现硬着陆。表1列出了2015-2016年国民经济主要指标的预测结果。

 

1.  2015-2016年国民经济主要指标预测表

指标名称

2015年预测值

2016年预测值

1、总量

 

 

GDP增长率(%

7.0

6.6~6.8

2、产业

 

 

第一产业增加值增长率(%

3.9

3.8

第二产业增加值增长率(%

6.0

5.6

第三产业增加值增长率(%

8.4

8.2

第一产业对GDP增长的拉动(百分点)

0.3

0.3

第二产业对GDP增长的拉动(百分点)

3.0

2.7

第三产业对GDP增长的拉动(百分点)

3.6

3.6

第一产业贡献率(%

4.5

4.5

第二产业贡献率(%

43.0

40.5

第三产业贡献率(%

52.5

55.0

3、投资

 

 

全社会固定资产投资(亿元)

566710

621680

名义增长率(%

10.5

9.7

实际增长率(%

11.8

10.5

支出法投资率(%

44.9

44.0

4、消费

 

 

社会消费品零售总额(亿元)

300990

331390

名义增长率(%

10.7

10.1

实际增长率(%

10.2

9.4

5、外贸

 

 

出口总额(亿美元)

22910

22770

出口增长率(%

-2.3

-0.6

进口总额(亿美元)

17730

17200

进口增长率(%

-9.5

-3.0

外贸顺差(亿美元)

5180

5570

6、价格

 

 

居民消费价格指数上涨率(%

1.6

2.1

工业出厂品价格指数上涨率(%

-4.3

-3.7

投资品价格指数上涨率(%

-1.1

-0.7

GDP平减指数(%

-0.4

0.1

核心CPI%

1.6

1.9

7、居民收入

 

 

城镇居民人均可支配收入实际增长率(%

6.5

6.0

农村居民人均纯收入实际增长率(%

8.1

7.1

8、财政收支

 

 

财政收入(亿元)

150720

160970

财政收入增长率(%

7.4

6.8

财政支出(亿元)

167220

182630

财政支出增长率(%

10.3

9.2

9、货币金融

 

 

新增贷款(亿元)

125030

133950

新增货币发行(亿元)

1560

1630

居民储蓄存款余额(亿元)

548000

598970

居民储蓄存款余额增长率(%

10.1

9.3

M2(亿元)

1389310

1564370

M2增长率(%

13.1

12.6

各项贷款余额(亿元)

941830

1075780

各项贷款余额增长率(%

15.3

14.2

社会融资总额(亿元)

154630

153940

 

二、加大积极财政政策实施力度,把稳增长、增效益作为积极财政政策的重心,积极扩大国内需求

 

    当前,我国经济下行压力持续加剧。在此形势下,2016年加大积极财政政策的实施力度十分必要。当前应把稳增长、增效益作为积极财政政策的重心,加强积极财政政策在扩大需求方面的直接作用;适当加大政府投资力度,充分发挥财政资金在基建投资方面的先导作用和对民间投资的带动作用;适度扩大财政赤字规模;加快构建新的地方税体系,适度扩大地方财政税源;做好地方政府债券置换工作,认真防范地方政府债务风险。

 

    1. 财政收入增速创新低,积极财政政策面临新挑战

    受我国经济增速放缓、结构性减税以及价格总水平回落等多方面因素的影响,2015年以来我国财政收入增速继续下降。1-9月累计,全国一般公共预算收入114412亿元,比上年同期增长7.6%,同口径增长5.4%,创同期财政收入增速历史新低;全国一般公共预算支出120663亿元,比上年同期增长16.4%,同口径增长15.1%,财政支出增速高于财政收入增速7.5个百分点。

在财政收入增速处于低位的情况下,财政担负的保民生责任进一步加大。

1-9月累计,全国财政支出中教育支出17372亿元,增长16.5%;医疗卫生与计划生育支出8390亿元,增长20.1%;社会保障和就业支出14641亿元,增长22.4%;城乡社区支出11676亿元,增长27.5%;农林水支出10751亿元,增长18.9%;节能环保支出2721亿元,增长29.3%;交通运输支出8915亿元,增长22.3%可见,与民生有关的财政项目支出的增速,均显著高于财政一般公共预算支出的平均增速,体现出当前积极财政政策在保民生方面确实具有较大的力度。

    当前财政收入增速放缓,并非是一种短期、暂时的现象,而是同我国经济进入转型阶段有密切的关系。在历经三十多年的长足发展后,当前我国的资源、环境、生态对发展的约束性空前加大,以往粗放式发展模式不可持续,转变发展方式成为必然。而中国庞大而复杂的经济要实现转型必然付出巨大的转型成本,财政收入增长受到较大影响是难以避免的。在当前国内外错综复杂的形势下,客观上对实施积极财政政策的迫切性进一步加强。财政收入增速显著下降,意味着实施积极财政政策的难度在增加,因此积极财政政策正面临着新的挑战。

 

2. 把“稳增长、增效益”作为积极财政政策的重心,加强积极财政政策在扩大需求方面的直接作用

在当前我国经济下行压力进一步增大的形势下,如何实现稳增长是关键性的问题。要把“稳增长、增效益”作为积极财政政策的重心,加强积极财政政策在扩大需求方面的直接作用。

    要实现稳增长,一个至关重要的问题是扩大内需。营改增为主要核心内容的结构性减税政策是当前积极财政政策的实施重点之一,营改增具有降低企业成本、增强企业活力及增加员工收入等多方面的积极效应,这些效应主要体现在供给方面。未来一段时期,为了稳增长、增效益、防风险,需要把供给侧管理与需求侧管理更好地结合起来,特别要进一步加强积极财政政策在扩大需求方面的直接作用。

为了加强积极财政政策在扩大需求方面的作用,重点可放在加强积极财政政策对投资、收入和消费等领域的影响,以引导、启动和扩大相关的市场需求。在投资领域,加强以基础设施建设为主的公共产品投资。当前我国区域经济发展很不平衡,城镇化进程、新型城镇化与新农村建设远没有完成,因此公共基础设施和社会公共服务需求是巨大的。这些需求是促进我国经济增长的重要潜力。在收入领域,重点要加强财政在国民收入再分配中的重要作用。如通过必要的减税、调整支出结构、加强转移支付等方式,直接或间接地加快中低收入者的收入增长。在消费领域,财政要在改善消费市场相关基础设施、降低相关交易成本、打通有关流通环节等方面发挥重要的作用。必要时可采取降低消费税的措施,适度调低与百姓生活密切相关的必须消费品的消费税率。

 

3. 适当加大政府投资力度,充分发挥财政资金在基建投资方面的先导作用和对民间投资的带动作用

今年以来,鉴于地方政府杠杆率较高,为了发挥投资在稳增长中的关键作用,PPP模式被寄予厚望,当前全国各地纷纷将PPP模式作为扩大基础设施投资、解决融资缺口的重要着力点。大力推广PPP模式是正确的改革决策,是应该给予充分肯定的重大改革探索,也已取得了许多积极的成果。但由于公共基础设施项目具有收益率低、周期长的特点,且我国法制环境不完善,因此当前PPP项目的发展依然面临诸多制约。今后,要进一步发挥财政资金在基础设施建设方面的先导作用和对民间投资的带动作用。

一要充分发挥财政资金在基础设施建设方面的先导作用。当前我国基础设施投资的需求和潜力十分巨大。无论是在过去的经济高速增长期还是现在的增长速度换挡期,通过政府的宏观调控可以有效地弥补市场失灵,政府投资对于经济的稳定、可持续增长有着重要作用。以加快重点领域建设和促进重点区域投资为抓手,加快推进丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设,加快长江经济带建设,加强京津冀协同发展,积极推进重大基础设施区域一体化建设,加快城镇化基础设施建设,促进交通、能源、信息等基础设施互联互通。

二要充分发挥财政资金对民间投资的带动作用,鼓励和引导民间投资快速增长。一方面,政府通过在基础设施领域的投资形成生产性的公共成本,从而有效地改善投资环境,降低民间投资成本,刺激民间投资的积极性。另一方面,公共投资领域往往具有很强的关联性和延展性,公共服务产业自身的发展能够带动相关生产要素和产业的发展,并提供和创造新的、有利的投资机会,从而增加这些领域的民间投资。当前,民间投资占全国固定资产投资比重约为65%。在加强政府投资的基础上,应进一步完善投融资体制机制,营造权利平等、机会平等、规则平等、竞争平等的投资环境,充分调动各类投资主体尤其是民间投资主体的积极性。尝试不同领域引进民间资本的路径模式,包括BOTTOTBOOPPP、股权基金、资产证券化等,建立和完善相关法律制度。

 

    4. 适度扩大财政赤字规模是当前必要且可行的选择

    经济理论表明,财政赤字在一定的短期内有提高总需求水平、防止经济衰退的效应。因此,通过财政赤字刺激经济增长是世界各国政府经常采用的一种扩张性财政政策的手段。在当前我国经济形势下,适度扩大财政赤字规模已非常必要且可行。首先,我国目前仍有相对高的储蓄率,而居民消费需求和民间投资需求相对不足,在此情况下适度扩大财政赤字对扩大内需将有积极的作用。其次,我国财政收入经历过多年的高速增长,以往财政收入总体上处于超收状态,积累了坚实的财政实力,如中央财政已建立了预算稳定调节基金。第三,我国的财政赤字规模总体处于可控范围内。

    2011-2014年我国财政赤字规模分别为8500亿元、8000亿元、12000亿元及13500亿元,与当年国内生产总值的比率分别为1.8%1.5%2.1%2.1%,均处于国际公认的警戒线(3%)之内。2015年计划财政赤字规模为16200亿元,与国内生产总值的比率约为2.4%为加大积极财政政策力度,建议2016年财政赤字规模可扩大至21200亿元,比2015年增加5000亿元,财政赤字规模与国内生产总值的比率仍可控制在3%以内。其中,中央财政赤字11200亿元,比2015年增加1000亿元;地方财政赤字10000亿元,比2015年增加4000亿元。

总的看,针对当前中国经济与财政形势,保持财政有适度的赤字与债务具有一定的合理性,也是可行的。虽然关于赤字财政的利弊一直广受争议,但是只要将其控制在可控的范围内,实践经验表明赤字财政仍是推动经济增长的一种有效方式。当然,赤字财政不能作为刺激经济的常态方法而采用,以长期、大规模赤字财政的方式刺激经济,对未来长期经济的发展是极为不利的,会为未来经济发展留下严重的隐患。

 

    5. 加快构建新的地方税体系,适度扩大地方财政税源

    传统分税制财政体制下的中央与地方财政关系,决定了营改增为主体内容的结构性减税政策,必然会严重削弱地方财政收入增长能力。虽然通过中央对地方税收返还和转移支付的方式,可在一定程度上缓解地方财政收入处于不利的状况,但终究还是需要从税制上解决问题,为此,需要建立新的地方税体系。当前应按照《深化财税体制改革总体方案》要求,保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下,适度扩大地方财政税源。处理好中央财政与地方财政关系,这是财税体制改革的一个核心问题。

    一是在现行税收架构内适度提高地方税分享比例。营业税退出舞台已为时不远,因此如何确立新的地方税主体税种是一项重要而迫切的现实问题。在现行税收结构中,增值税、企业所得税、消费税及个人所得税约占总税收的70%以上,因此适度扩大这些税收入中地方财政分享比例是必要的选择。

二是将消费税作为中央财政与地方财政共享税进行改革试点。目前消费税为中央财政独享税。将消费税按一定比例划分给地方财政,可在一定程度上弥补地方税源的减少。同时调整需消费税的有关税目及税率。消费税调整的政策原则应遵循:有利于限制高耗能、高污染及部分高档消费品和服务等产品的消费,鼓励节能、环保消费品的消费;降低中低收入群体的消费税负,适度增加高收入群体的消费税负;适当后移消费税征收环节,更好发挥税收对消费的引导与调解作用。

 

    6. 做好地方政府债券置换工作,认真防范地方政府债务风险

    为了缓解地方政府债务风险,目前国务院已赋予地方政府依法适度举债融资的权限。2015年度已获批3.8万亿地方债券发行额度,其中包括3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度和6000亿元新增地方政府债券,确定2015 年地方政府债务限额为16万亿元。至此,2015年内地方债置换总体额度和地方债总体存量规模均已明确。此番发行地方政府债券置换存量债务,是规范地方政府债务管理的具体举措,对缓解地方财政压力、降低地方政府举债成本、改善债务可持续性、保障政府在建项目资金链不断裂都具有十分重要的意义。由于银行及其他机构是置换债券的主要购买者,因此需要加强财政部门与银行及相关金融机构的协调,使地方政府债券置换工作有效落实到位。

    同时要清醒地认识到,防范地方政府债务风险的任务还很艰巨。虽然按国际标准我国债务率尚处于国际安全线之内,但是由于存在大量难以统计的隐性的、间接的政府债务,债务风险始终是需要高度关注的重要问题。当前的地方政府债券置换措施,主要是为缓解当前地方政府负有偿还责任的存量债务中到期需要偿还的债务压力。当前的地方政府债券置换本质上是借新债还旧债,而债务最终是要偿还的。不能因为有了政府债务置换的机制,就可以期盼地方政府债务就可以无限扩大下去。债务不能像滚雪球那样越来越大,否则终有崩溃的时刻。政府投资的许多建设项目具有公益性,建设周期长、投资收益低甚至根本就没有经济效益。防范地方政府债务风险的根本出路还在于搞好实体经济的发展,真正加强财政实力,建立财政与经济发展相协调的良好关系,遵循量财力而行的基本原则。因此,未来地方政府债券置换工作的开展及规模设定,需要基于地方政府债务与财政的实际情况而定。同时,切实采取有效激励措施,吸引民间投资参与基础设施及公共服务领域项目建设,以减轻财政负担。

 

三、实施结构宽松的货币政策,推动有利于实体经济发展和结构调整的金融改革,防范系统性金融风险

 

    为了应对经济下行压力,2016年应继续实施结构宽松的货币政策,引导货币信贷及社会融资规模增长合理适度加速。推动有利于实体经济发展和结构调整的金融改革,加快利率传导机制和资金市场化定价机制建设,完善人民币汇率形成机制,加强对跨境资本的有效监管。推进多层次资本市场发展,建立健康有序的资本市场,改善金融结构,优化金融资源配置。加快金融机构治理体制改革,改善金融宏观审慎风险管理,防范系统性金融风险。

 

    1. 实施结构宽松的货币政策,引导货币信贷及社会融资规模增长合理适度加速

加强流动性管理,是国际金融危机后国际社会的共识。过去几年,我国央行曾持续加强对过度流动性的管理。但是,我国很多金融指标的动态轨迹表明,现行流动性局部趋紧与我国的金融结构以间接融资为主有关,与货币政策传导机制不畅有关。事实上,这种间接融资体系(再加上产能过剩企业沉淀资金)要求高度的流动性。在金融结构以资本市场为主导的直接融资体制下,货币政策传导快,银行流动性要求相对低。如何通过货币政策工具促进银行流动性、改善货币流通速度、缓解社会融资难、有效支持实体经济,是我们金融调控面临的一个挑战。随着人民币汇率的双向波动和美联储加息周期的趋近,我国央行通过外汇占款投放基础性货币渠道受到一定的抑制,这也促使中国央行创新货币政策工具,缓解银行体系的流动性。

根据货币当局和存款性银行的资产负债表分析,通过资产组合数量工具影响实体经济的机制日益复杂化,也制约了现行货币政策的有效性。因此,必须寓改革创新于货币政策调控中,继续创新并优化货币政策工具组合,实施结构宽松的货币政策。继续适时有效运用货币政策工具,包括公开市场工具、准备金率、常备和中期借贷便利、抵押补充贷款(PSL)等工具,并结合宏观审慎管理框架发挥差别准备金动态调整机制,引导和改善银行体系流动性,促进货币信贷和社会融资规模增长合理适度加速。目前我国CPI低位运行,PPI持续下降了近4年,今年前3季度GDP平减指数为-0.3%,由于我国消费占GDP比率显著低于发达国家平均水平,工业增加值在GDP中的比重显著高于主要发达国家,因此我国货币政策不仅要考虑CPI的变化,也要考虑PPI的变化,并应参考GDP平减指数的变化,以防止实体经济面临的通货紧缩风险加大。在2015年央行调整存款准备金率和利率基础上,要继续结构性地下调存款准备金率;要利用PSL工具创新基础货币投放补充渠道并对商业银行定向提供流动性,进一步引导央行对商业银行定向抵押贷款的中期政策利率。

 

    2. 加快利率传导机制和资金市场化定价机制建设,完善人民币汇率形成机制,加强对跨境资本的有效监管

    近期,央行放开了我国存款利率上限,这标志着我国利率管制基本放开。今后要建立有效的利率传导机制和资金市场化定价机制,通过不断鼓励非银行金融机构发展壮大,用市场中的利率来扩大利率市场化的广度和深度。围绕利率市场化,需要建立一整套有效的短中长期基准利率体系,引导市场定价,并改善相应的配套条件,建立竞争性的银行和金融机构体系,培育银行间市场,培育债券市场,使市场主体能够对价格信号做出灵敏反应。

汇改10年来,人民币汇率逐步趋向于均衡水平,显著改善了国际收支失衡的状况,优化了资源在国内外之间以及国内部门之间的配置;同时贸易条件得到了显著改善,有力地促进了我国的货物与服务进口以及对外直接投资,并极大地促进了人民币国际化。但长期保持人民币汇率与美元汇率的挂钩制度,会丧失货币政策的独立性,也难以充分反映经济形势的变化,并付出高昂的金融成本。今年8月份的人民币汇率中间价的调整是我国汇率市场化的进一步举措主要目的是解决中间价与市场汇率持续偏离的问题,有利于提高人民币汇率中间价的市场化程度。

未来人民币汇率形成机制的改革重点,一要进一步发挥市场汇率的作用,完善以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度,降低央行对每日汇率中间价的干预,增强人民币汇率双向浮动弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定;二要避免人民币汇率可能发生的超调,可考虑引入波幅较宽的汇率目标区制度;三要逐步推进资本项下可兑换,在人民币汇率形成机制改革尚未结束之前,资本账户开放仍然应该小心谨慎。

目前我国人民币汇率在相对均衡水平开始双向浮动、汇率弹性明显增强。但在我国经济下行压力进一步显现、美元加息周期趋近条件下,必须考虑人民币与美元的利差影响,要避免人民币汇率过快贬值所隐含的外汇储备成本和风险。因此要密切跟踪预警并稳定人民币汇率市场预期,加强对跨境资本的有效监管。

 

    3. 推进多层次资本市场发展,建立健康有序的资本市场,改善金融结构,优化金融资源配置

    推进多层次资本市场发展,是优化金融结构、疏通货币政策传导机制的一个必然选择。2015年夏天的股市异常波动,表明我国证券市场存在制度性机制缺失,如证券市场投资者主体不对等、交易熔断机制缺失等。从居民财富效应和实体企业资产负债表效应角度看,对我国的居民消费和企业投资产生了一定的影响。这次股市异常波动意味着中国货币政策调控在实践中也必须兼顾资产价格。央行参与救市的合理性在于股市异常波动显著波及了实体经济。

    当前,我国的上市制度过度依赖审批制,发债和上市审批过严,一些优质企业另谋他国,中小企业上市难度更大。上市审批制一方面推高了公司市盈率,另一方面把权力集中在单个部门,容易套现,股市难以发挥正常功能。退市制度缺乏,难以发挥市场优胜劣汰的作用。法律制度不完善,对于内幕消息和操纵市场的违法违规查处力度过小,高回报低风险导致庄股泛滥,正常市场秩序难以确立。建立一个健康有序的资本市场,首先要理顺政府与市场的关系,政府提供基础设施、制定规则和监督规则,而不是市场的直接参与者;其次要完善资本市场制度建设,尽快改革上市制度、建立退出制度,尽快推动IPO注册制,完善相关法律法规,用法治思维来培育良好的市场环境,用法治力量来维护市场各参与方的合法权益,用法治手段来激发各类市场主体的活力;三要完善监管公共基础设施,建设交易系统、支付清算、会计准则、信用评价标准、对外数据接口等方面的统一,避免企业因为面对的规则不一致而产生不当竞争。

 

    4. 加快金融机构治理体制改革,改善金融宏观审慎风险管理,防范系统性金融风险

本次股市异常波动的背景是银行、信托、证券、配资公司、P2P公司混业经营,融资受限的居民部门曲线获得银行等部门资金,导致居民部门在股市过度加杠杆。前期在监管不足的情况下,参与者的竞相逐利驱动股市风险快速聚集,后期监管层意识到泡沫加剧而对市场进行强力干预,市场出现踩踏性退出,导致交易需要的流动性休克枯竭,股市动荡迅速蔓延扩散,随之债券、大宗商品、离岸汇率等金融资产价格均出现大跌。股市异常波动导致财富缩水、威胁券商、银行资产负债表。由于我国银行业总资产占整个金融业的绝大部分,一旦银行业出了问题很可能就会引发系统性金融风险。因此,当前的混业经营、分业监管的金融机构治理体制将使我国金融市场稳定和防范系统性风险面临新挑战。

近年来,随着非银行金融机构、金融创新的快速发展、金融机构资管业务的大规模扩张,形成了金融业实质上的混业经营,而监管仍是一行三会分业监管监管模式,很大程度上突破了资本市场和银行之间的防火墙。在利率市场化的背景下,资金可以通过金融创新在金融市场内自由流动,监管的分割使不同行业之间的监管防火墙形同虚设,风险在跨金融市场间传递。一旦某一金融板块发生剧烈波动,一是恐慌情绪迅速传导其他板块,导致其他板块投资者恐慌,对其他板块资产价格产生影响;二是恐慌市场中投资者为获取流动性,只能卖出其他板块资产,进而恐慌通过流动性向其他板块蔓延。

    在利率市场化、金融创新和混业经营已成大势所趋情况下,分业经营、分业监管无法适应金融创新、金融风险与金融监管的动态平衡关系,导致监管滞后和部分领域的监管缺位。借鉴欧美国家在本次国际金融危机后的经验,必须改善金融宏观审慎管理,完善监管公共基础设施建设、推动新常态下的监管升级,构筑与国际接轨的统一监管、功能监管、大数据监管和长期利益监管新体系。

    一是把传统分割的依附型监管升级为统一的功能型监管。从顶层设计出发,建设完善一体化的监管模式,实现监管对统一大市场的全覆盖,构建统一高效的协调联动机制。从监管办市场转型到管办分离,由央行在金融跨部协调委员会框架下统一规划建设,形成金融市场一体化基础上的分业监管。以功能监管、牌照监管取代机构监管、行业监管,把监管者+保护人关系转变为开放式的牌照监管。加强事前统一监管,建立充分的应急预案。在《证券法》、《商业银行法》、《信托法》等法律中应引入适当方式,为统一监管留下兼容性接口,这在全面依法治国的背景下是非常必要的。

二是加快推进监管改革和升级顶层设计。金融监管要解决的问题就是在开放市场的同时要控制好风险。金融稳定应当成为央行最终目标之一,货币政策权、最后贷款人和监管权三者应当统一。加快建设中央金融监管大数据平台,把一行三会金融运行数据集中化处理,作为丰富夯实金融跨部联系会议制度功能的重要抓手。为了防止央行最后贷款人角色被滥用、监管过分注重短期利益的倾向,应当从长期利益出发进行监管,并可考虑适度增强央行的独立性。

2016年是我国十三五规划的第一年,十三五时期是全面建成小康社会的决胜阶段。当前,我国经济发展进入新常态,我国发展既面临大有作为的重要战略机遇,也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。要以发展方式转变推动发展质量和效益提升,调整优化产业结构,推动创新驱动发展,保障和改善民生,加快完善各方面体制机制,深化全方位对外开放,妥善应对外部环境变化,促进我国经济长期稳定健康发展。



* 课题总负责:李扬;执行负责人:李平、李雪松、张平;执笔:李雪松、张涛、李军、樊明太、娄峰、王文波;参加起草的还有:李文军、刘强、张延群、胡洁、刘生龙、蒋金荷、万相昱等。

 

 
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